Ecuador: El naufragio de una promesa. La Redistribución agraria en la revolución ciudadana. Segunda Parte

30 enero, 2012

Imagen Ecuador: El naufragio de una promesa. La Redistribucion agraria en la revolucion ciudadana. Segunda Parte

Pablo Ospina Peralta

Realizaciones

¿Qué resultados existen? De las tierras del Estado que debían entregarse hasta fines de diciembre de 2011, para febrero habían sido entregadas 2.881 hectáreas, 2.000 de las cuales eran un predio de propiedad comunal; es decir, muy pocas tierras estatales. Ninguna propiedad provenía de las incautaciones a los bancos que entraron en crisis a fines de siglo[i]. Una reciente evaluación del intento de entregar a cuatro organizaciones de campesinos de la Costa algunas propiedades rurales de buena calidad que quedaron en manos del Estado por efectos del rescate de bancos en crisis muestra que la maraña legal y judicial que impide la resolución de los conflictos entre el Estado y los banqueros se combina con complicaciones provocadas por la presencia de traficantes de tierras llenos de expectativas por las propiedades a ser entregadas y de grupos armados en manos de los antiguos dueños (Landívar y Yulán 2011: 43-58).

No solo eso, una evaluación del uso del presupuesto del MAGAP en el año 2010 muestra que casi todo su presupuesto operativo (en total, 205 millones de dólares) está dedicado al fomento productivo y no a la redistribución: el Plan Tierras solo tiene asignados 4 millones de dólares, el 2%, cuando según el presupuesto original debía tener asignados para 2010 diez millones y para 2011, doce[ii].

El Fondo de Tierras, cuyo inicio de funcionamiento estaba previsto para enero de 2010, no ha visto hasta ahora la luz del día. Al respecto hay que recordar que el Ecuador tuvo en la década de los años 1990 una importante experiencia de creación de un Fondo dedicado a la compra de tierras para campesinos. En efecto, mediante el canje de deuda (10 millones de dólares), el entonces gobierno de Rodrigo Borja financió un programa como parte de su respuesta a las demandas indígenas luego del famoso levantamiento de junio de 1990. El fondo se creó y financió en seis meses. Se entregó la administración a una ONG ligada a la iglesia (el FEPP) en quien las organizaciones indígenas confiaban (al menos confiaban más que en el Banco Nacional de Fomento) y en ocho años otorgó créditos para comprar 44.169 has en beneficio de 7.952 familias, tituló 343.481 hectáreas para 1.946 familias y legalizó otras 37.838 has para 950 familias[iii]. En cuatro años, el gobierno ciudadano ni siquiera ha empezado.

En síntesis, los primeros dos años de revolución ciudadana consistieron en políticas agrarias convencionales; los siguientes dos años consistieron en plantearse una política agraria redistributiva como elemento clave para el cambio en el modelo de acumulación, pero no avanzar un solo milímetro en la ejecución de las muy moderadas medidas diseñadas para concretarla en la vida real.

Naufragios 

¿Qué pasó con tan sanas intenciones? Lo primero a dejar claro es que los medios escogidos no estaban a la altura de los fines planteados. El Fondo de Tierras, que serviría para cubrir un cuarto de la demanda de tierra de los campesinos desposeídos, en la práctica solo puede afectar tierras de mala calidad por la sencilla razón de que los campesinos, incluso con crédito subsidiado, como fue el caso con el FEPP, no tienen capacidad de endeudarse para comprar las mejores tierras, dotadas de infraestructura, con riego y con acceso a los mercados[iv]. Es, por lo tanto, un buen mecanismo para reducir el conflicto agrario pero no soluciona la desigualdad. Pero incluso algo tan moderado y viable como el Fondo de Tierras, que un gobierno con declaraciones mucho menos altisonantes (el de Rodrigo Borja) constituyó en seis meses, tampoco se logró. ¿Por qué?

Al parecer la razón es que se insiste en un Fondo manejado por el Banco Nacional de Fomento. Insistir en eso es garantizar el fracaso. Los éxitos del FEPP radicaron en su estrecha colaboración con las organizaciones indígenas y campesinas. Es difícil encontrar una institución en la que los campesinos confíen menos que en el BNF. Sin confianza y redes de relaciones con las organizaciones, el fondo no podrá ni siquiera empezar a funcionar. En efecto, el FEPP constituyó comités tripartitos (de organizaciones campesinas nacionales, locales y de la ONG) para supervisar el proceso de compra, crédito y adjudicación[v]. Solo de esta manera se puede limitar (no impedir) la influencia de traficantes de tierras y clarificar un proceso de traspaso que no se podría hacer sin movilización campesina. Pero la relación entre el gobierno y las organizaciones campesinas más fuertes del Ecuador es muy mala y no hace más que deteriorarse. Sin organización campesina legitimada y apoyada no habrá redistribución agraria. Actualmente el gobierno ha escogido distanciarse de las existentes, debilitarlas y eventualmente garantizarse organizaciones “propias”. Incluso si fuera exitoso en su estrategia, el “hoyo” social creado entre el proceso de debilitamiento de las organizaciones existentes y el surgimiento de las nuevas hará que la redistribución agraria tome varias décadas antes de empezar.

El estrepitoso fracaso en la entrega de tierras estatales y la imposibilidad de iniciar las expropiaciones en “áreas priorizadas”, como la Península de Santa Elena, muestran otro factor estructural. En ausencia de una legislación redistributiva de la tierra que acompañe la compra de tierras, un fondo masivo llevará sin duda a un incremento del precio de la tierra, haciendo más difícil el acceso de los más pobres. Hasta 1993 el precio de la tierra promedio pagado con créditos del FEPP nunca superó los 200 USD por hectárea, mientras que en 1995, luego de que fuera aprobada la Ley de Desarrollo Agrario, que daba por concluido el proceso de reforma agraria, el precio promedio de las compra subió a 650 dólares[vi]. La razón es sencilla: la mera existencia de la posibilidad de juicios de afectación presentados por campesinos en contra de los propietarios hacía bajar los precios y mejoraba su capacidad de negociación[vii]. El Plan Tierras original incluye la propuesta de impulsar la aprobación de una legislación redistributiva que defina claramente qué es el “latifundio” (proscrito por el artículo 282 de la Constitución pero sin definición legal) y especifique con precisión cuándo una propiedad no cumple su función social y ambiental[viii].

Pero el gobierno ya dio señales claras, durante la aprobación de la Ley de Soberanía Alimentaria que no está dispuesto a aprobar una legislación semejante. Esa ley, en efecto, finalmente postergó la discusión y se contentó básicamente con la creación de una comisión para preparar las leyes en un futuro en realidad indeterminado. ¿Por qué no aprobar una ley redistributiva? Es algo políticamente muy conflictivo, pero que además supone el peligro de una ola de invasiones de predios. En una palabra, no se puede resolver la desigualdad en el agro sin afectar las tierras productivas, es decir, sin poner un límite al tamaño de los predios y sin declarar expropiables las grandes propiedades que no cumplan ciertos requisitos sociales y ambientales. Pero eso no es reducir el conflicto sino atizarlo.El solo anuncio de la entrega de las tierras en manos del Estado desató en la costa una expectativa y una serie de conflictos agrarios que prefiguran lo que podría ocurrir si se toma en serio una redistribución agraria: movilización campesina, agitación agraria, conflictos impredecibles. Así es, la historia enseña que no puede haber revolución sin revolución.


[i] Cfr. Rosero (2011: 86) y Natalia Landívar y Milton Yulán 2011. Monitoreo de políticas de redistribución de tierra estatal y el derecho a la alimentación de posesionarios. Informe 2010. Quito: FIAN – Tierra y Vida (CEDOCUT), p. 34 y 42.

[ii]Diego Carrión, Judith Flores, Stalin Herrera, María de Lourdes Larrea y Javier Rodríguez 2010. “Análisis de la inversión y la política pública para agricultura en el Ecuador”. Documento preparado por Intermón OXFAM y el Instituto de Estudios Ecuatorianos. Inédito. Noviembre, p. 48-9; SENPLADES (2010: 26).

[iii] Manuel Chiriboga, Liisa North, Rubén Flores y Javier Vaca 1999. Cambiar se puede. Experiencias del FEPP en el desarrollo rural del Ecuador. Quito: FEPP / Abya – Yala, p. 101. Recordemos que por reforma agraria entre 1964 y 1990, se habían afectado aproximadamente 850.000 has.

[iv] De las 44.000 has compradas entre 1977 y 1998, el 61% era de calidad “mediana y mala” (tipos 3, 4 y 5) y solo el 10% era de buena calidad (solo 6% con riego) (Chiriboga et al 1999: 102).

[v] Chiriboga et al (1999: 106-7).

[vi] Chiriboga et al (1999: 112).

[vii] Algo que saben todos los agraristas ecuatorianos es que la mayor parte de la redistribución de la tenencia de la tierra en el período reformista (1964 – 1994) se hizo por medio del mercado de tierras. También es perfectamente conocido que la razón por la cual ese mercado operó en el sentido de una mayor redistribución es la existencia de las leyes de reforma agraria. Para uno de los pocos estudios publicados sobre el funcionamiento del mercado de tierras cuando todavía funcionaba la legislación de reforma agraria, cfr. Hernán Ibarra y Pablo Ospina 1994. Cambios agrarios y tenencia de la tierra en Cotopaxi. Quito: FEPP. Cuadernos de Investigación 3, cap. 5.

[viii] SENPLADES (2010: 11 y 21).

Fuente: lalineadefuego

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