Ley de tierras rurales, territorios ancestrales: Soberania alimentaria o profundizar la matriz agroexportadora, libre mercado de tierras

12 noviembre, 2014

Imagen-Ley de tierras rurales y territorios ancestrales: Para la soberania alimentaria o profundizar la matriz agroexportadora y libre mercado de tierras

Por Milton Yulán Moran*

El país estaría a las puertas de la aprobación de una Ley de Tierras, considerada por el bloque de gobierno, Alianza País, como una de las 22 leyes “estructurales” para la consolidación de la revolución ciudadana (1), divididas a inicios de año en cuatro trimestres para su aprobación en 2014.

El 02 de octubre, (2) la Comisión de Soberanía Alimentaria y Desarrollo del Sector Agrícola y Pesquero de la Asamblea Nacional presentó el Proyecto de Ley de Tierras Rurales Territorios Ancestrales que se había socializado según el calendario, (3) en Guayaquil, Quinto, Cuenca y Riobamba.

Sin embargo, la siguiente socialización que correspondía a Tena se suspendió debido a que el gobierno había decidido analizar la posibilidad de unificarla con el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Comunas. El Presidente de la República, Rafael Correa, había manifestado por su parte “que se analizaba si ameritaba construir un solo Código con varias leyes en proceso que guardan relación con el tema.” (4)

Según el oficialismo en la Asamblea, se ha realizado ajustes a su agenda para lo que resta del año, incluyendo enero próximo.(5) Quedó descartada la aprobación del Código del Trabajo, luego de la marcha realizada el 17 de septiembre de 2014 convocada por el Frente Unitario de los Trabajadores (FUT) en protesta por las políticas públicas del Gobierno que anunció en su lugar la presentación de puntuales reformas, no obstante la demanda del gremio de un código acorde con las condiciones sociales y económicas del Ecuador.

La aprobación de leyes relacionadas con tierras y territorios en el Ecuador ha sido cíclica, históricamente respondiendo a los vaivenes e intereses de los grupos de poder y en función del modelo de acumulación de capital imperante. Entre 1963 y 1979 el país fue gobernado por regímenes militares (con intervalo del quinto y último Velasquismo entre 1968 y 1972, en 1970 se declaró dictador) y fue en ese período que se inició el auge petrolero.

La Primera Ley de Reforma Agraria y Colonización también vio la luz en esa época, el 11 de julio de 1964. (6) El proyecto respondió al llamado de la Alianza Para el Progreso, liderada por Washington, EE. UU. y reunida en Punta del Este, Uruguay, ante el “peligro” que había desencadenado la revolución cubana. El principal temor de la Alianza era que el proceso de reforma agraria instalada en el país caribeño pudiera afectar al continente, en ese marco la Ley de Reforma Agraria de 1963 pretendía además la abolición de las relaciones no capitalistas (precarias) en el campo.

La efervescencia y la creciente presión social para la aplicación de la mencionada ley de 1964 – protagonizada por los/as campesinos/as de la costa y organizados en la FENOC-CEDOC, FTAL-FEI ACAL, ACAE, URCIMA, entre otras – lograron la expedición del Decreto Supremo 1001, (7) sin duda uno de los puntos más destacables de aquel tibio proceso de reforma agraria. El objetivo del decreto, expedido por el Dr. José María Velasco Ibarra el 15 diciembre de 1970, fue la eliminación del trabajo precario en el cultivo de arroz. Tres años más tarde, el 9 de octubre de 1973, se expidió la segunda Ley de Reforma Agraria (8) con el objetivo de desarrollar las fuerzas productivas cuyo objetivo no eras otro que desarrollar las fuerzas productivas que, a su vez desencadenó con mucha fuerza un proceso de contrarreforma agraria, que criminalizó la lucha por la tierra, con la vigencia de la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario de 1979.

El período fue caracterizado no solo por la presión de los campesinos sino también por procesos de contra reforma agraria. Legislaciones, reglamentos, decretos y disposiciones administrativas orientadas a entorpecer y frenar la reforma agraria integral exigida por el movimiento campesino ecuatoriano, impidió la modificación estructural de la propiedad de la tierra rústica en el país: constituida básicamente por grandes haciendas y latifundios.

El 14 de junio de 1994 el gobierno conservador presidido por el Arq. Sixto Duran Ballén expidió la Ley de Desarrollo Agrario -LDA- (aún vigente), (9) así profundizando el modelo neoliberal en el campo. Se sepultó cualquier resquicio de reforma agraria, promoviendo el acaparamiento de los recursos naturales, mercantilizando la tierra y el agua, y concentrándolas en pocas manos. La ley aumentó el hambre, la pobreza, la exclusión y la migración, al mismo tiempo que liberó el mercado de tierras, privilegió la agro exportación, el agro negocio, y agudizó y represó los conflictos, en el proceso aumentando la inseguridad de los campesinos y campesinas respecto a la tenencia y posesión de la tierra.

El Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización IERAC, creado a través del Decreto 1480 en 1964, fue sustituido en 1994 por el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, INDA. El mandato de la nueva institución era ejecutar el proceso de promoción, desarrollo y protección del sector agrario, pero en la práctica sus centralizados y limitados recursos fueron usado en general como botín político, para pago de favores o cuota política, en beneficio clientelar o electorero, resultado del que el INDA nunca llegó a resolver la histórica inequidad en la distribución de la tierra. El INDA fue suprimido a su turno el 28 de agosto de 2010, y se creó dentro del Ministerio de Agricultura y Pesca, MAGAP, la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria -SSTRA- que tampoco pudo resolver seculares conflictos de tierra y territorios.

La amarga realidad es que después de cincuenta años de legislaciones agrarias, de reformas y contrarreformas agrarias -1964 a 2014- el Ecuador sigue siendo uno de los países más inequitativos en el acceso a la tierra rural del continente. El índice Gini, elaborado como medida de inequidad, es de 0,81 (inequidad total es 1) (10) lo que pone en manifiesto la enorme brecha entre ricos y pobres en el campo, y la abismal repartición de tierras entre el latifundio y el minifundio.

¿Un nuevo amanecer?

De acuerdo con la Constitución de la República del 2008, el país debe transitar hacia la construcción de un nuevo modelo de agricultura basado en la soberanía alimentaria y el buen vivir rural. Un modelo que privilegie el uso de los recursos naturales al servicio de la producción de alimentos, considere la tierra y el territorio como el espacio geográfico de vida y reproducción social, así dejando atrás el concepto neoliberal de considerarlos pura mercancía.

El Ecuador pos neoliberal debe, por consecuente, recuperar como Estado su rol planificador y de control en el sector rural. Y la recuperación debe incluir la implementación de políticas públicas que promuevan el desarrollo sustentable, la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, especialmente tierra, y el fortalecimiento de un modelo de agricultura basado en la soberanía alimentaria.

En ese marco la nueva Ley de Tierras debe dejar atrás los nefastos impactos de la “larga y triste noche neoliberal en el campo.” Por ende la Ley debe reconocer los distintos instrumentos internacionales de derechos humanos relacionados con la tierra y territorios, como son: El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en los Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) de 2007, el Convenio 141 de la OIT sobre las organizaciones de trabajadores rurales y su función en el desarrollo económico y social, de junio de 1975, la Convención contra Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).

También destacables son las obligaciones según el Comité de DESC, (11) las obligaciones jurídicas de carácter general y las obligaciones específicas, de la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR) de marzo de 2006, los Directrices Voluntarias del Derecho a la Alimentación en Apoyo a la Realización Progresiva del Derecho, de noviembre de 2004, las Directrices Voluntarias Sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional, del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS) de mayo del 2012, entre otros ratificados por nuestro país.

Otro aspecto que se debe tener en cuenta es la campaña de la Vía Campesina, movimiento internacional que coordina organizaciones de campesinos, pequeños y medianos productores, mujeres rurales, comunidades indígenas, trabajadores agrícolas emigrantes, jóvenes y jornaleros sin tierra, y cuyos integrantes ecuatorianos incluyen a FENOCIN, CNC-EA, FENACLE, FEI. Via Campesina viene incidiendo ante las Naciones Unidas para que se adopte una Convención Internacional de Derechos de los y las Campesinos y Campesinas. Actualmente en proceso de negociación, la convención contendría la definición de campesino y otras personas que trabajan en las zonas rurales y reafirmaría su derecho a la vida y a un nivel de vida adecuado. Otros derechos civiles y políticos, incluyendo el derecho a la tierra y territorio y otros recursos productivos también constan en el propuesto acuerdo.

ALGUNOS DE LOS NUDOS CRÍTICOS DEL PROYECTO DE LEY DE TIERRAS RURALES Y TERRITORIOS ANCESTRALES

Como se mencionó arriba, un nuevo marco legal para el campo y la tierra agrícola debe promover el desarrollo sustentable, la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, y el fortalecimiento de la soberanía alimentaria. Pero el actual proyecto de ley sufre de varios problemas que se tienen que resolver.

A continuación algunos de los principales nudos críticos que contiene el citado proyecto.

1. MERCADO DE TIERRAS:

Solo la transferencia de tierras adjudicadas por el Estado, necesitan autorización de la Autoridad Agraria Nacional. (Art. 77).

Igual que la Ley de Desarrollo Agrario -LDA- de 1994, la tierra y el territorio son vistos desde una lógica mercantilista que profundiza la matriz agroexportadora. Se promueve el libre mercado y arrendamiento de tierras, sin establecer control a la venta y constitución gravámenes de tierras rurales, y sin llegar a la consolidación del modelo de agricultura familiar campesina basada en la soberanía alimentaria. Recordemos que esto provocó, en apenas cinco años de vigencia de la LDA -1994-1999- que banqueros y terratenientes usaran la tierra para la especulación financiera, obteniendo los sobrevalorados “créditos vinculados”.

2. LATIFUNDIO:

No define (Arts. 94-96) la extensión del latifundio, ni establece los procedimientos para su eliminación, conforme dispone el Art. 6 de la Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria, LORSA.

Expropiar por la causal d) del Art. 86, “por concentración de tierra rural sin explotación agropecuaria”, sin establecer los límites al latifundio y concentración resultará quimérico. Esta omisión solo ratifica que la concentración de tierras en producción agropecuaria, cualquiera sea la superficie, no será motivo para la expropiación agraria.

La propuesta de ley es regresiva, en cuanto no establece los procedimientos para la eliminación del latifundio, como establece la LORSA (Art. 6). Si bien la propuesta prohíbe toda forma de concentración como el latifundio u otras formas con fines especulativos (Art. 95, 96), sin establecer límite al latifundio resulta inejecutable la prohibición debido a fines de especulación, monopolio, control de la comercialización y mercado, o sin cumplir la función social y ambiental,. Así no se afectará el latifundio, concentración y acaparamiento de la tierra, y en realidad protege su existencia con solo mantener la tierra en producción, sin importar su extensión.

3. AFECTACIÓN:

Establece como modalidades de afectación de los predios rurales de dominio privado, la 1) Expropiación; y, 2) Extinción. (Arts. 83-92).

1) Expropiación: Si bien aumenta una causal de expropiación a las previstas en la LDA, establece condiciones extremas que imposibilitará la expropiación de un predio inmerso en una de las 5 causales que establece:

a) Por no cumplir la función social y ambiental.

b) Por atentar contra la protección de los recursos naturales renovables y el ambiente, siempre que dentro del plazo de seis meses desde que fuere notificado, el propietario no inicie la rectificación. La LDA en el Art. 43.b) considerada como causal de expropiación las prácticas y uso de tecnologías atentatoria a la conservación de los recursos naturales renovables; pero el proyecto favorece al propietario que viene atentando, al darle aviso y alertarlo. Por otorgándole seis meses de plazo para rectificar, resultaría poco menos que imposible expropiar las tierras, porque tendrá las opciones de ponerlo a producir, venderlo o arrendarlo, y sí evadir la expropiación.

c) Cuando se hayan mantenido inexplotadas por los últimos dos años consecutivos, a partir de la primera notificación por la por la Autoridad Agraria Nacional. De igual forma que la LDA (Art. 43.c) considera como causal de expropiación cuando las tierras aptas para la explotación agraria se haya mantenido inexplotadas por más de dos años consecutivos. Pero el proyecto favorece al propietario ocioso al notificarle y darle dos años para que lo ponga a producir, vender o arrendar el predio y así evitar la expropiación. Antepone y protege el interés del propietario en desmedro del interés de la comunidad rural que necesita tierra para producir.

d) Por concentración de tierra rural sin explotación agropecuaria, en los términos y condiciones de la presente Le. No obstante, sin establecer límites al latifundio y concentración no se podrá aplicar esta causal. Al contrario, constituye un espaldarazo a la concentración de tierras en producción agropecuaria, cualquiera que sea la superficie, porque no será motivo se sanción con expropiación agraria.
e) Por presión demográfica. (Art.86)

2) Extinción: Establece que “previo trámite de presentación de títulos, en caso de haberse adquirido derechos y acciones de sitio, derechos y acciones de montaña; o tierra rural que perteneciendo al Estado, haya sido adquirida de manera irregular.” (Art. 84) En definitiva, no se está extinguiendo derecho de dominio alguno, declara tierras baldías y anula títulos ilícitos, reproduce lo dispuesto en el inciso final del Art. 48 de la LDA, resultando limitada a la norma establecida en la Ley de Tierras Baldías y Colonización, vigente desde el 22 de septiembre de 1964 (Art. 1) dispone con absoluta claridad cuales son las tierras baldías, el proyecto no plantea otras formas de extinción. En otras palabras, la propuesta no extingue derechos de dominio por incumplir la función social o constituir latifundio.

Llegar a expropiar un predio inmerso en las causales de la ley demanda un largo y prolongado recorrido. El tramite se inicia con la notificación que realiza la Autoridad Agraria Nacional, que tiene entre sus funciones declarar la expropiación de un predio que deberá primero monitorear, lo que significa dar aviso y así advertir al propietario incumplido, otorgarle plazos de seis meses y dos años para que rectifique (art. 86. b.c). En el caso de predios improductivos, los propietarios serán notificados por la AAN dándoles un plazo de un año para ponerlas en producción, de lo contrario estarán sujetas a un desincentivo anual del 20% del avaluó comercial, que de reincidir al año siguiente, se le aplicará un segundo desincentivo por el mismo valor, sin perjuicio que al tercer año, ingresen al programa de afectación por expropiación (Art. 90). En suma el desincentivo a la propiedad de tierra improductiva termina favoreciendo al propietario incumplido.

Además de prevenir al propietario ocioso que mantiene improductiva la propiedad, el propietario incumplido dispondrá de hasta tres años para incorporar a la producción su propiedad o arrendarla indefinidamente, evitando las sanciones y consecuentemente la expropiación. En otras palabras, tanto la notificación como medida de prevención al propietario incumplido, y los plazos y multas para que produzca las tierras, limitan la aplicación de la causal de expropiación y con esto mutila la ejecución de una política efectiva de redistribución que permita el acceso del campesinado a la tierra, agua y otros recursos productivos, tal como manda la Constitución (Art. 281.4).

4. PRECIO Y FORMA DE PAGO DE LA TIERRA EXPROPIADA:

En el evento hipotético de llegarse a expropiar un predio rural, el propietario resultará beneficiado. Recibirá el pago como premio por haber incumplido la función social y ambiental, por atentar contra la protección de los recursos naturales renovables y el ambiente por haber mantenido inexplotado el predio por los últimos dos años consecutivos a partir de la primera notificación. Por mantener la concentración de tierras rurales sin explotación agropecuaria, el pago consiste en el valor del avalúo comercial municipal y, a falta de éste, de la DINAC vigente a la fecha de expedición de la resolución correspondiente. Valor que será pagado de contado y, posteriormente recuperado por el Estado a través de la adjudicación, valores que terminará pagando el campesino. (Art. 89).

Al final, le resultará un buen negocio al propietario que su propiedad se vea expropiada, recibiendo el precio comercial actualizado y de contado; de no estar de acuerdo con ese valor podrá demandar ante los jueces ordinarios el pago del justo precio. (Art. 88)

Así, la redistribución de tierras entendida como política de Estado que garantiza el acceso a la tierra productiva de las personas naturales y personas jurídicas (Art. 58) nacería virtualmente mutilada, a expensas del mercado de tierras gestionado por el Fondo Nacional de Tierras (Arts. 24 – 27).

El proyecto contiene otros temas críticos como aquellos relacionados a los derechos a la tierra y territorios de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano, el pueblo montubio y las comunas, institucionalidad, fondo nacional de tierras, derecho de mujeres y jóvenes rurales, agricultura familiar, arrendamiento de tierras, redistribución de tierras, adjudicación, posesión agraria, invasión y despojos, rendición de cuentas, acceso a la justicia, entre otros.

* Abogado
Guayaquil

NOTAS

1. http://www.eluniverso.com/noticias/2014/01/16/nota/2036946/ap-definio-22-leyes-que-se-trataran-trimestres Tomado el 16/09/14 a las 14h41
2. http://es.slideshare.net/AsamblestaFajardo/proyecto-leyorganicatierrasruralesyterritoriosancestralesaprobado02102014 Fecha de acceso 01.11.14
3. http://www.asambleanacional.gob.ec/noticia/comision-avanzo-en-tratamiento-de-cronograma-de-socializacion Tomado el viernes 05-09-2014, las 17H33.
4. En:http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101742355/-1/En_suspenso_la_socializaci%C3%B3n_de_la_Ley_de_Tierras.html#.VFEHqPlwuzm
5. https://www.google.com.ec/?gfe_rd=cr&ei=9VdWVLCmPOqw8wfm1oKwDQ&gws_rd=ssl#q=ap+ajusta+su+agenda+de+aprobaci%C3%B3n+de+normasTomado el 02.11.2014, las 11:14
6. Reformada mediante Decreto No. 155, publicada en el Registro Oficial No. 167, de 11 de julio de 1967.
7. Publicado en el Registro Oficial No. 124, de 18 de diciembre de 1970.
8. Publicada en el Registro Oficial No. 410 de 15 de octubre de 1973, Codificada por la Comisión de Legislación, publicada en el Registro Oficial No. 877, de 18 de julio de 1979.
9. Codificación 2004-02, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 315, de 16 abril de 2004.
10. SIPAE, Atlas, sobre la tenencia de la tierra en el Ecuador, Quito, Impresos Miraflores, 2011, pág. 16.
11. Cfr. OG. No. 3 del CDESC, los Principios de Limburgo sobre la Implementación del PIDESC redactados por un grupo de expertos en 1986 y adoptados por las NU –Doc. ONU E/CN.4/1987/17- y a las Directrices de Maastricht sobre violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales suscritas en 1998 que han sido empleadas por el CDESC para evaluar los Informes de los Estados y desarrollar las Observaciones Generales.

Fuente: lalineadefuego.info

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